Acórdão n.º 233/2013

ACÓRDÃO N.º 233/2013

PROCESSO N.º 307-B/2012

Processo de Fiscalização Sucessiva (artigo 3º al. b) da Lei nº 3/08)

Em nome do Povo, acordam, em Conferência, no Plenário do Tribunal Constitucional:

RELATÓRIO

O Grupo Parlamentar da Coligação de Partido Políticos CASA-CE /Convergência Ampla de Salvação de Angola – Coligação Eleitoral), ao abrigo do artigo 18º da Lei nº 2/08, de 17 de Junho -Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com as alterações introduzidas pela Lei nº 24/10, de 3 de Dezembro e da alínea c) nº 2 do artigo 230º da Constituição da República de Angola (CRA), conjugado com a al. b) do artigo 3º da Lei nº 3/08, de 17 de Junho com as alterações introduzidas pela Lei nº 25/10, de 3 de Dezembro, apresentou ao Tribunal Constitucional um pedido de apreciação da constitucionalidade dos Decretos Presidenciais nº 48/11, de 9 de Março e 24/12, de 30 de Janeiro, sobre o Fundo Petrolífero.

Fundamenta o pedido alegando que:

Em 9 de Março de 2011, o Presidente da República e titular do Poder Executivo criou através do Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, o Fundo Petrolífero;

No dia 30 de Março de 2011, o Presidente da República, através do Decreto Presidencial nº 57/11, alterou alguns artigos do Decreto Presidencial nº 48/11;

Acto sucessivo, o mesmo diploma legal voltou a sofrer novas alterações nos artigos 5º, 6º e 16º através do Decreto Presidencial nº 24/12. Este último também alterou os nºs 1 do artº 14 e nº 1 do artº 15º do Decreto Presidencial nº 57/11;

O Presidente da República e titular do Poder Executivo, nomeou o Conselho de Administração do Fundo Petrolífero e delegou poderes ao Ministério das Finanças para conferir posse aos membros do Conselho da Administração, através dos Decretos Presidenciais nº 31 – A/12 e 19/12;

O Presidente da República e titular do Poder Executivo sustenta o acto que cria o Fundo Petrolífero abrigando-se nos artigos 120º e nº 1 do 125º, ambos da Constituição da República de Angola, conjugado com o nº 3 do artigo 6º da Lei 26/10/10, de 28 de Dezembro;

O suporte legal usado pelo Presidente da República e titular do Poder Executivo não é aplicável para matéria dos Fundos Públicos;

A alínea d) do artigo 120º da Constitucional não atribui ao Presidente da República e titular do Poder Executivo competências para criar fundos públicos, mas sim e apenas competências para o exercício da função administrativa;

As competências que a Constituição atribui ao Presidente da República, não são presumíveis, mas definidas pela Constituição conforme expresso no artigo 117º da Constituição;

O nº 2 do artigo 165º da Constituição confere à Assembleia Nacional competência para legislar, com reserva relativa, sobre a definição do regime legislativo geral sobre as matérias não contidas no nº 1 exceptuando aquelas que a Constituição reserva ao Presidente da República;

A Constituição não tendo atribuído competência para criar Fundos Públicos ao titular do Poder Executivo, como se pode aferir do disposto no artigo 117º e artigo 120º e por força do artigo 165º respectivamente da CRA, tal matéria é da competência de reserva relativa da Assembleia Nacional;

Que as competências legislativas relativas da Assembleia Nacional, podem ser exercidas pelo Presidente da República e titular do poder Executivo, através da competente autorização legislativa, concedida pela Assembleia Nacional, circunscrevendo-se ao pedido formulado, estabelecido objecto, o sentido, a extensão e a sua duração (artigo 170º CRA);

Os Deputados à Assembleia Nacional, da segunda legislatura, durante o exercício do seu mandato, não emitiram, em momento algum, autorizações legislativas para o Presidente da República e titular do Poder Executivo, legislar em matéria de criação do Fundo Petrolífero;

Em matéria de criação de Fundos Públicos, não existe legislação infraconstitucional, que, em concreto, atribua ao Presidente da República, poderes funcionais para os criar;

O Decreto Executivo nº 5/96, de 26 de Janeiro, regula exclusivamente o funcionamento, o controlo e a prestação de contas dos Fundos Autónomos já criados;

As Leis nº 26/10, de 28 de Dezembro e 37/11, de 28 de Dezembro, que aprovam, respectivamente, os orçamentos para os exercícios económicos de 2011 e 2012, não conferem em nenhum momento autorização legislativa para a criação do Fundo Petrolífero;

A atribuição ao Presidente da República, na sua qualidade de titular do Poder Executivo, de poderes de gestão da reserva financeira estratégica petrolífera nos termos dos artigos 6º reserva financeira estratégica petrolífera nos remos dos artigos 6º ambos das Leis nºs 26/10 e 37/11, não se confunde com a competência para a criação de fundos, pois gerir recursos financeiros do Estado, não é mesmo que criar um entre através do exercícios do acto legislativo;

A alínea c) do nº 1 do artigo 21º da Lei 15/10, de 14 de Julho, proíbe a inclusão, na proposta orçamental, da criação ou extinçaõ de fundos sem prévia autorização legal, acolhendo, deste modo, o princípio consagrado no artigo 198º da Constituição da República de Angola;

As alíneas a) e b) nº 1 do artigo 7º do Decreto Presidencial nº 48º/11, de 9 de Março, ao definirem a dotação inicial, atribuem o valor proveniente da venda pela Sonangol, no ano de 2010, de 36, 5 milhões de barris de petróleo, enquanto que a dotação mensal é definida como sendo o produto da multiplicação da dotação diária pelo número de dias do mês em que estão, sendo que a adotação diária significa 100 mil barris de petróleo e a função do referido Fundo é totalmente diversa dos objectivos da criação pela Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro da reserva financeira estratégica petrolífera;

O facto do Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, consignar recursos financeiros ao Fundo Petrolífero e evitar a inscrição dos referidos valores nos orçamentos de 2011 3 2012, violou os princípios da não consignação, unidade e universalidade orçamental, constitucionalmente consagrados.

Concluiu a Requerente que o Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, que criou o Fundo Petrolífero, assim como os Decretos Presidenciais que o foram alterando (Decreto Presidencial nº 57/11, de 30 de Março e Decreto Presidencial nº 24/12, de 30 de Janeiro), são inconstitucionais por violarem (i) poderes legislativos constitucionalmente reservados à Assembleia Nacional, (ii) o princípio da separação de poderes; (iii) os princípios da unidade e da diversidade orçamental e (iv) a proibição de criação ou extinção de Fundos sem prévia autorização legal.

Notificado para se pronunciar sobre o pedido (nos termos do disposto no artigo 16º da Lei nº 3/08, de 17 de Junho – Lei do Processo Constitucional), o Presidente da República, órgão que aprovou a norma impugnada, veio este apresentar à este Tribunal, em síntese, as correspondentes alegações, sustentando que:

A Assembleia Nacional aprovou, em 2010, a Lei do Orçamento Geral do Estado para o exercício económico de 2011 (Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro), que dispõe, no nº do artigo 1º, que o Orçamento Geral do Estado de 2011 é integrado pelo Orçamento dos Órgãos de Soberania dos Órgãos da Administração Central e Local do Estado, dos Institutos Públicos, dos Serviços e Fundos Autónimos, e pelos subsídios e transferências na realização para as Empresas Públicas e as Instituições de Utilidade Pública;

Nos termos da referida Lei a Assembleia Nacional aprovou a criação da reserva financeira estratégica petrolífera, para garantir o financiamento de projectos de investimentos em infra-estruturas de base, cuja gestão compete ao Presidente da República enquanto titular do Poder Executivo (artº 6º da Lei 26/10);

A título de enquadramento, refere que a Lei nº 15/10, de 14 de Julho -Lei Quadro do Orçamento Geral do Estado, estabelece, no seu artigo 42º, que compete ao Presidente da República regulamentar o funcionamento, o controlo e a prestação de contas que devem reger os fundos autónimos;

Em conformidade com as disposições acima referidas e as contidas na Lei do Orçamento Geral do Estado de 2011, foi criado, através do Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, o Fundo Petrolífero, entidade integrada na Administração Pública Indirecta do Estado, independente mas sujeita à sua tutela e superintendência, com vista a promover, fomentar e apoiar o desenvolvimento de projectos nos sectores da energia e águas;

O fundo surge assim, como uma valiosa ferramenta de política macroeconómico para gerir a reserva financeira estratégica petrolífera, no sentido de orientar o investimento e o uso dessa receita de modo a maximizar o seu valor financeiro e o benefício delas, extraídos pela sociedade;

Nos termos do disposto nas alíneas b) e d) do artigo 120º da CRA, compete ao Presidente da República, definir a orientação política do País e dirigir os serviços e actividades da administração directa do Estado,…, superintender a administração indirecta e exercer a tutela sobre a administração autónima;

No âmbito do princípio da separação e interdependência de poderes, à Assembleia Nacional, cabe fundamentalmente a função legislativa e ao Presidente da República a função executiva, com base nesta, proferiu o Decreto nº 48/11, que criou o Fundo Petrolífero;

A criação do Fundo Petrolífero pelo Decreto Presidencial em referência, não surge como um acto isolado, mas sim como acto de execução, para além do referido na alegação anterior, por força da criação da reserva financeira estratégica petrolífera pela Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro, que atribui ao Presidente da República, enquanto titular do Poder Executivo, a competência para a sua gestão;

Deste modo, podia o Presidente da República, nos termos dos poderes que a Constituição lhe foram confere em relação à Administração Pública e dos que lhe foram conferidos pela Lei do Orçamento Geral do Estado, alterar o Decreto Presidencial nºs 57/11 e 24/12, em algumas disposições específicas;

O Decreto nº 5/96, de 26 de Janeiro, não trata ou regula exclusivamente os fundos já criados, conforme se pode ver nos seus artigos 1º e 2º;

Parte dos recursos consignados para projectos de infra -estruturas de base, que integram o programa de investimentos públicos, previstos no artigo 6º das Leis nº 26/10 e 37/11, até ao final do primeiro semestre de 2012, foram utilizados para financiar projectos de infra -estruturas de base do sector da energia e águas e é consistente que projectos em causa se limitem no território nacional;

A dotação inicial referente ao exercício de 2010 foi calculada em 36, 5 milhões de barris de petróleo, e correspondente à fracçaõ diária de 100 mil barris de petróleo para 365 dias, devendo estes recursos constituir os fundos próprios necessários para a realização do capital do Fundo Petrolífero, sendo que as dotações subsequentes constituem as transferências de recursos excedentários sujeitos a poupança e rentabilização para as gerações futuras;

As atribuições do Fundo Petrolífero previstas no artigo 4º do Decreto Presidencial nº 48/11 circunscrevem-se ao escopo das instituições financeiras com propósitos nobre de longo prazo, centrados na poupança e multiplicação de recursos para as gerações vindouras, cuja missão de aplicação de recurso e realização de investimento, requer um exercício de gestão, perspicácia e diversificação dos riscos, retorno desejáveis na participação em investimentos detidos por entidades terceiras e na alavancagem de recursos para mobilizar liquidez externa, dentre outros;

A não consignação das receitas referidas na alínea b) do nº 1 do artigo 21º da Lei nº 15/10, exceptuando-se para o caso de financiamento e doações, limitar-se ao exercício antecipado de preparo da proposta orçamental, permitindo assim a observância do princípio às situações de excesso de geração de recursos financeiros provenientes da exploração de recursos naturais não renováveis, que se queira dedicar exclusivamente para fins estratégicos;

As instituições da Administração Indirecta do Estado e os fundos, na sua generalidade, são por natureza instituições com autonomia administrativa e financeira e o Fundo de Petróleo inscreve-se no rol destas estando sujeitos à excepção do princípio da não consignação. Porém, contrariamente aos demais Fundos Autónomos e Instituições da Administração Indirecta do Estado, em que a arrecadação da receita e elas consignada se circunscrevem ao exercício da sua actividade ordinária, para o Fundo Petrolífero requer-se que tal consignação ocorra após recolhimento da Conta Única do Tesouro, em obediência aos princípios da Unidade e Universalidade Orçamental.

As receitas à disposição do fundo Petrolífero resultam dos direitos patrimoniais do Estado nas concessões petrolíferas, subentendendo-se que se trata de uma fracção da receita da Concessionária Nacional, referenciada nos nºs 1 e 2 dos artigos 6º respectivamente, das Leis 26/10 e 37/11 que aprovam o OGE para os efeitos referidos anos;

Deste modo, em respeito ao princípio do balanço, os recursos em causa são computados nas Entradas como parte da Receita e nas Saídas como parte da Reserva do Tesouro e simultaneamente da Despesa de Capital, sendo em termos de Programação Financeira, imputáveis nas Operações de Investimentos Financeiros por se tratar de recursos a poupar, devendo, para o efeito, sujeitar-se uma carteira de investimento de longo prazo;

A Consignação de Receitas ao Fundo Petrolífero, é determinada pelo excesso da receita sobre a despesa corrente e a aquisição de activos não financeiros, conforme o Quadro de Balanço Fiscal que integra a proposta da OGE, que são parte da Reserva do Tesouro Nacional e das Reservas Internacionais Líquidas com inscrição garantida no OGE, á excepção da fracção das Reservas Internacionais Líquidas constituídas por via da fracção do diferencial do preço do petróleo; ao abrigo do classificador da despesa, as receitas consignadas para o Fundo Petrolífero, podem ser identificadas ainda na natureza de outras aplicações financeiras, agregadas na categoria de Despesas de Capital.

O Requerido concluiu que o Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, não padece do vício de inconstitucionalidade orgânica ou material, pois resulta das competências executivas e regulamentares do Presidente da República e titular do Poder Executivo, no âmbito da sua função administrativa, pelo que, pediu que seja negado o provimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade sucessiva apresentado pelo Requerente.

Competência do Tribunal

Nos termos do nº 1 do artigo 230º da CRA, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de qualquer norma e declara, com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de qualquer norma.

Também o nº 2, alínea a) do artigo 180º da CRA estabelece que compete ao Tribunal Constitucional apreciar a constitucionalidade de qualquer normas e demais actos do Estado.

Por sua vez a Lei nº 2/08, de 17 de Junho (Lei Orgânica do Tribunal Constitucional) refere na alínea a) do seu artigo 16º (com a redacção dada pelo artigo 2º da Lei nº 24/10, de 3 de Dezembro), compete ao Tribunal Constitucional, apreciar a constitucionalidade das leis dos decretos presidenciais, das resoluções, dos tratados, das convenções e dos acordos internacionais, ratificados e de quaisquer normas, nos termos na alínea a) do nº 2 do artigo 180º da CRA. Consequentemente a Lei nº 3/08, de 17 de Junho (Lei do Processo Constitucional), refere no seu artigo 26º (com a redação dada pelo artigo 7º da Lei nº 25/10 de 3 de Dezembro) que, nos termos previstos pelo artigo 230º da Constituição, pode ser requerida a apreciação sucessiva em Diário da República, nomeadamente de lei, decreto-lei decreto, resolução e tratado internacional.

Os Decretos Presidenciais, nº 48/11, 57/11 e 24/12, mostram-se publicados nos Diários da República nº 45, de 9 de Março de 2011, nº 60, de 30 de Março de 2011 e nº 20, de 30 de Janeiro de 2012, respectivamente, da I Série.

Tem, pois, este Tribunal Constitucional competência para proceder à fiscalização abstracta sucessiva dos referidos diplomas legais.

Legitimidade da Requerente

Estatui o número 2 do artigo 230º da Constituição da República que podem requerer a declaração de inconstitucionalidade abstracta sucessiva as seguintes entidades: a) o Presidente da República; b) 1/10 dos Deputados à Assembleia Nacional em efectividade de funções; c) os Grupos Parlamentares; d) o Procurador-Geral da República e) o Provedor de Justiça e f) a Ordem de Advogados de Angola.

Por sua vez, o artigo 27º da Lei nº 3/08, de 17 de Junho, (Lei do Processo Constitucional), com a nova redação dada pelo artigo 8º da Lei nº 25/10, de 3 de Dezembro, estatui que nos termos do nº 2 do artº 230 da Constituição, têm legitimidade para solicitar ao Tribunal Constitucional, a fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade de quaisquer normas… as entidades acima enumeradas, incluindo os grupos Parlamentares.

Tem, assim a Bancada Parlamentar da Coligação de Partidos Políticos CASA-CE, construída como Grupo Parlamentar na Assembleia Nacional, legitimidade para formular o pedido que ora submete à apreciação do Tribunal Constitucional.

Objecto

Ao Tribunal Constitucional, importa, antes de mais proceder à exacta delimitação do objecto de apreciação, tendo em conta os termos em que vem formulada a petição da Bancada Parlamentar da Coligação de Partidos Políticos CASA-CE.

A Requerente apresentou o pedido de declaração de inconstitucionalidade de 3 (três) Decretos Presidenciais, designadamente os nºs 48/11, de 9 de Março; 57/11, de 30 de Março, e 24/12, de 30 de Janeiro que institucionalizou o Fundo Petrolífero.

O Tribunal Constitucional, por ser do âmbito da sua jurisdição, vais apreciar seu Presidente da República, ao criar, através do Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, o Fundo Petrolífero, incorreu em alguma inconstitucionalidade, nomeadamente se usurpou competência que a Constituição reserva à Assembleia Nacional e violou o princípio constitucional da separação de poderes.

Apreciando

V.1- Violação dos poderes legislativos constitucionalmente atribuídos à Assembleia Nacional, consagrados na alínea d) do nº 1 e 2 do artigo 165º da CRA

A Requerente fundamenta o seu pedido de declaração de inconstitucionalidade do Decreto Presidencial nº 48/11, de 09 de Março, afirmando que o Presidente da República e titular do Poder Executivo ao praticar tal acto violou a alínea d) do artigo 120º da Constituição da República, porquanto a Lei Fundamental não atribui tal competência a este órgão sendo, apenas, que ele possui competência para o exercício da função administrativa (sic.artigo 9º da Petição Inicial), violando assim, os poderes legislativos constitucionalmente reservados à Assembleia Nacional, consagrados na alínea d) do nº 1 e 2 do artigo 165º da CRA.

Para melhor análise das questões suscitadas, o Tribunal vai debruçar-se sobre a competência do Presidente da República, órgão emitente do Decreto Presidencial nº 48/11, e ao teor material, no seu cotejo com a CRA, para aferir da sua inconstitucionalidade ou não, qual seja:

Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro -Lei do Orçamento Geral do Estado para o Exercício Económico de 2011

A Assembleia Nacional, enquanto órgão legislativo, aprovou em 28 de Dezembro de 2010, a Lei do Orçamento Geral do Estado para o Exercício Economico de 2011 (Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro), que, de entre vários aspectos, criou a reserva financeira estratégica petrolífera para infra-estruturas de base, termos do artigo 6º da referida Lei que se transcreve:

Para garantir o financiamento de projectos de investimentos de infra-estruturas de base, inscritos no Orçamento Geral do Estado /2011, é criada a reserva financeira estratégica para infra-estruturas de base.

Constituem fontes de financiamento da reserva referida no nº 1 do presente artigo a receita resultante dos direitos patrimoniais do Estado nas concessões petrolíferas.

A gestão da reserva financeira estratégica para infra-estrutura de base, compete ao Presidente da República, enquanto titular do poder Executivo.

Pela reserva financeira estratégica petrolífera para infra-estruturas de base, podem ser pagos apenas os projectos de infra-estruturas de base integram o programa de investimento públicos devidamente inscritos no Orçamento Geral do Estado/2011.

A mesma redacção foi mantida na Lei nº 37/11, de 28 de Dezembro -Lei do Orçamento Geral do Estado para o Exercício Económico de 2012, com excepção da criação da referida reserva financeira estratégica petrolífera para infra-estruturas de base, como resulta do seu artigo 6º.

Uma vez criada a Reserva Financeira Estratégica Petrolífera para infra-estrutura de base, a Assembleia Nacional ao fazê-lo, não definiu nem regulamentou a forma como aquela reserva, em concreto, haveria de ser desenvolvida, gerida ou administrada. Limitou.se através das invocados Leis, e de forma expressa, a indicar que a gestão da reserva em causa compete ao Presidente da República, enquanto titular do poder Executivo.

O Presidente da República, enquanto gestor da referida reserva tinha a obrigação de criar condições que garantissem a materialização dos objectivos programáticos definidos na Lei nº 26/10, de forma a não comprometer a própria eficácia daquilo que esteve na base da criação da mencionada reserva financeira estratégica petrolífera.

Reitera-se que a referida Lei indica, em concreto, quais os mecanismos através dos quais o Presidente da República deveria proceder à gestão dessa reserva. Se assim é, a criação do Fundo Petrolífero não pode deixar de ser vista como uma forma de concretização do que vem previsto no artigo 6º da Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro.

Nessa medida entende o Tribunal Constitucional, que o Decreto Presidencial de criação do fundo Petrolífero é um instrumento necessário e adequado de realização do que vem estabelecido na supra mencionada Lei nº 26/10.

Assim sendo, a aprovação do referido Decreto inscreve-se no exercício da competência constitucional do Presidente da República de elaborar regulamentos necessários à boa execução das leis estabelecida na al.i) do artigo 120º da CRA, sem prejuízo do que se dirá adiante acerca da competência constitucional própria do Presidente da República para criar órgãos da administração pública directa do Estado.

Na verdade, a existência da referida reserva financeira estratégica sem qualquer estrutura executiva que garanta o seu efectivo desenvolvimento e gestão, equivale a dizer que tal reserva nunca se iria materializar.

Importa ressaltar que o artigo da Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro, ao criar a reserva financeira estratégica petrolífera para infra-estrutura de base e atribuir ao Presidente da República a competência para a sua gestão não conferiu ao titular do Poder Executivo qualquer autorização nem o podia fazer.

As autorizações legislativas, tal como se estabelece no artigo 170º, são dadas ao Presidente da República que as exerce no âmbito de uma competência legislativa delegada. Ora, a criação do Fundo Petrolífero foi feita no quadro das funções executivas próprias do Presidente da República.

Realce-se, igualmente, que a Assembleia Nacional, ao aprovar a Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro, nomeadamente o seu c) da Lei nº 15/10, de 14 de Julho, Lei Quadro do Orçamento Geral do Estado. Diz esta Lei que é proibida a criação ou extinção de fundos, sem prévia autorização legal. O artigo 6º da Lei que prova o Orçamento Geral do Estado para o Exercício Económico de 2011, Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro, decidiu criar uma reserva financeira de projecto de infraestruturas de base não tendo, por conseguinte, decidido a criação de um concreto, uma vez que, como já o referimos, só o titular do poder Executivo tem a competência de criar fundos.

b) Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março -Cria o Fundo Petrolífero

O Decreto Presidencial nº 48/11, como resulta no seu preâmbulo em refere…considerando que, a Lei do Orçamento Geral do Estado, aprovada pela Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro, prevê a criação de uma reserva financeira estratégica para financiar o investimento público em projectos de infra-estruturas de base; Tendo em conta que, em conformidade com a Lei do Orçamento Geral do Estado, o Estado decidiu alocar com as receitas da venda de 100.000 barris de petróleo por dia a uma entidade integrada na sua administração indirecta, independente mas sujeita à sua tutela e superintendência, com vista a promover, fomentar e apoiar o desenvolvimento de projectos nos sectores da energia e águas, visa esse objectivo, o de administrar as receitas consignadas.

No mesmo sentido, o nº 1 do artigo 1º do referido Decreto Presidencial, estabelece que é criado o Fundo Petrolífero em conformidade com o disposto na Lei do Orçamento Geral do Estado aprovada pela Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro.

Em face do diploma em referência e das alterações que lhe foram introduzidas pelos Decretos Presidenciais nºs 57/11, 30 de Março e 24/12, de 30 de Janeiro, importa analisar as competências do Presidente da República.

V.2- Competência do Presidente da República enquanto titular do Poder Executivo e o princípio da separação de poderes.

O Presidente da República, no exercício da sua função executiva, tem competências (e o dever) para promover e criar todo um conjunto de dispositivos normativos e/ ou regulamentares tendentes à executar as funções que lhe são atribuídas pela Constituição e pela Lei.

No exercício dessas competências e nos termos do artigo 125º da CRA, o Presidente da República emite decretos legislativos presidenciais, decretos legislativos presidenciais provisórios, decretos presidências e despachos presidenciais.

A Assembleia Nacional no uso dos seus poderes constitucionalmente consagrados, dispõe de competência legislativa nos termos dos artigos 160º a 165º, estando as matérias de reserva absoluta e relativa de competência legislativa previstas nos artigos 164º 3 165º da CRA.

Para a questão sub judice importa aferir o artigo 165º, cujo nº 1 elenca as matérias de reserva relativa, sobre as quais a Assembleia Nacional e o Presidente da República podem legislar, este último mediante autorização legislativa da Assembleia Nacional. Refira-se que em nenhuma das alíneas deste artigo, esta referida a criação de fundos públicos. Existe porém o nº 2 deste artigo 165º que dispõe que a Assembleia Nacional tem ainda como reserva de competência relativa, a definição do regime legislativo geral sobre todas as matérias não abrangidas no número anterior, salvo as reservadas pela Constituição ao Presidente da República.

É pois, com base nesta disposição residual, que o Grupo Parlamentar CASA-CE, conclui ser da competência relativa da Assembleia Nacional, a criação de fundos públicos.

De notar entre as alíneas da competência relativa da Assembleia Nacional, já figuram matéria como bases do estatuto de empresas públicas, dos institutos públicos e das associações públicas (al.b) e as bases do sistema financeiro (al. d) ambas do artigo 165º da CRA.

Um fundo público, como

o Fundo Petrolífero, é certamente um instituto público e da citada alínea, decorre não ser da competência da Assembleia Nacional e criação das empresas públicas, institutos públicos e associações públicas, mas tão somente, e aprovação das bases gerais que devem reger os seus estatutos. O que não devem é ser criadas empresas públicas, institutos públicos e associações públicas que não respeitem as bases gerais formuladas pelo parlamento ou formuladas pelo titular do Poder Executivo, munido da respectiva autorização legislativa. Assim como também, nem o Requerente o diz a criação de um fundo público tem alguma coisa a ver com as bases gerais das finanças públicas.

Subsiste, no entanto a referida disposição residual em que deverá caber o que não estiver especificado nas alíneas do artigo 165º da CRA e que também não esteja especificado nas disposições que definem os poderes do Presidente da República. Deve, porém, atentar-se que o nº 2 do artigo 165º apenas se refere ao regime geral legislativo sobre todas as matérias não abrangidas no número anterior e regime geral são bases gerais que não podem ter que ver com a criação de um fundo público que é sempre uma particularização no domínio do concreto (função executiva e

regulamentar). O domínio do Parlamentar). O domínio do Parlamento, pelo contrário, é o do geral e abstracto (função legislativa/definição de bases gerais).

Devemos pois distinguir, dois aspectos que são os seguintes:

Por um lado, a Assembleia Nacional dispõe de competência para a definição do regime geral, que concretiza através da criação de normas abstractas e de caráter geral. O Presidente da República, exerce vários tipos de funções, como sejam, a política, legislativa e executiva, a fim de definir e dirigir a política geral e de governamentação do país e da administração pública, nos termos da al. b) e d) do artigo 120º da CRA.

Destaca-se, aqui, a função administrativa, que, como se sabe, consiste numa actividade traduzida na concretização e execução das leis e na satisfação permanente das necessidades colectivas legalmente definidas e ela reflecte-se no poder regulamentar, constitucionalmente conferido ao Presidente da República.

Por outro lado, há uma limitação à competência legislativa da Assembleia Nacional, que não pode legislar sobre matérias reservadas pela Constituição ao Presidente da República. Ora, a criação e organização de um fundo não se inclui na previsão legal de estabelecimento de base ou de definição do regime legislativo geral das finanças públicas.

A separação de poderes é considerada a ratio essendi da constituição e um dos princípios estruturantes do Estado Democrático de Direito. Ele deve ser entendido nas suas diversas acepções, seja em sentido estrutural ou, ainda, em sentido funcional.

Enquanto princípio estrutural-conformador do domínio político interessa-nos analisar o princípio na sua vertente de separação horizontal de poderes que diz respeitar à diferenciação funcional (legislativa, executiva e jurisdicional) entre os distintos órgãos de soberania, à delimitação institucional de competências e as relações de contacto e independência recíproca entre esses órgãos.

Como se sabe o princípio da separação de poderes enquanto directiva fundamental da organização do poder político refere-se (i) à separação das funções estaduais e à atribuição das mesmas a diferentes titulares (separação funcional e pessoal); (ii) à interdependência e dependências recíprocas (de natureza funcional, orgânica ou pessoal) e (iii) à balança ou controlo de funções, a fim de impedir a existência de um superpoder, que tenha a possibilidade de abusar e desviar.

Modernamente e segundo a teoria do núcleo essencial, o princípio da separação de poderes exige, em primeiro lugar, a correspondência entre órgãos e função e só admite excepções quanto não for sacrificado o seu núcleo principal. Significa, assim, que à Assembleia Nacional corresponde a função legislativa, ao Presidente da República a função executiva e aos Tribunais e função jurisdicional.

Vejamos o que nos diz a Constituição sobre a separação de poderes. O princípio geral é o de que compete à Assembleia Nacional a função legislativa na sua essência, sem prejuízo das competências legislativas próprias ou delegadas que A Lei Fundamental atribui ao Presidente da República, enquanto titular do poder Executivo. O núcleo essencial de poderes do Presidente da República, circunscrevem-se às funções executivas e administrativas cabendo aos tribunais a função jurisdicional. Porém, conforme já referido, a constituição confere ao Presidente da República alguma função legislativa, tal como à Assembleia Nacional certa função administrativa.

No caso em apreciação importa ver se a competência para a criação de fundos se enquadra na função legislativa ou na função executiva, estando desde logo afastada a hipótese, mesmo académica, de a inserir na função jurisdicional.

Os fundos são entidades que têm como finalidade, concretizar políticas aprovadas pelo executivo e pelo parlamento e são inseridas no âmbito da Administração indirecta do Estado.

Ora, estatui a Constituição que é reserva do Presidente da República, enquanto titular do Poder Executivo: a definição da política geral do país (artigo 120º, a); dirigir a política geral da governação do País e da Administração Pública (artigo 120º, alínea b); dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender a administração indirecta a exercer a tutela sobre a administração autónoma (artigo 120º, alínea d); definir a orgânica e estabelecer a composição do Poder Executivo (artigo 120º, alínea e); definir a orgânica dos Ministérios e aprovar o regimento do Conselho de Ministro (artigo 120º, alínea g).

Fica claro que a criação de órgãos ligados à administração directa e indirecta do Estado se insere no núcleo essencial de poderes do Presidente da República em Angola. Por outro lado, só a criação de órgãos independentes da administração pode ser feita por lei, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 199º da CRA.

O Tribunal entende que as competências do Presidente da República para a criação de fundos autónomos, decorre directamente da Constituição e não de qualquer outra lei habilitante, como por exemplo, as leis que aprovaram os orçamentos.

Do acima referido, ainda entente este Tribunal que o Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, e as respectivas alterações, se destina a densificar, no sentido de regulamentar a reserva financeira estratégica petrolífera estabelecida na Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro (Lei do Orçamento Geral do Estado para o Exercício Económico de 2011), designado Fundo Petrolífero, criando-o e estabelecendo designadamente, as suas atribuições, competências, meios de financiamento e os órgãos que o compõem. Nesta medida e enquanto acto que regulamenta, isto é, executa o previsto no artº 6º da Lei nº 26/10 de 28 de Dezembro, o Presidente da República, no uso das suas competências legislativas e essencialmente executivas, tem o poder de emanar o referido Decreto.

O Requerente, ao defender que o Presidente da República não tem poder, por si só, para criar fundos (enquanto instrumentos de execução da política do Governo), partiu do pressuposto que esta competência se inseria na função legislativa presidencial necessitando, para o efeito, da competente autorização legislativa, já que se estaria perante o previsto no nº 2 do artigo 165º da Constituição.

Ora, o Fundo Petrolífero, criado através da Lei nº 48/11, de 9 de Março, não é um ente avulso, desgarrado de qualquer objecto específico. Ele aparece por incumbência das Leis nº 26/10, de 28 de Dezembro e 37/11, de 28 de Dezembro, e tem como objectivo o de concretizar os comandos emanados destas Leis da Assembleia Nacional, em obediência ao postulado constitucional segundo o qual à este órgão de soberania cabe legislar e ao Presidente da República cabe concretizar a matéria legislada.

Os fundos públicos são pessoas colectivas, com autonomia administrativa e financeira. Surgem com o objectivo da prossecução dos fins de interesse público, que não são assumidos pelos órgãos da Administração Directa do Estado. Assim, os fundos aparecem integrados na Administração Indirecta do Estado.

Em termos de doutrina e do direito comparado, no que tange ao Fundo Petrolífero este se insere no conceito mais amplo de fundos soberanos que são definidos como fundos de investimento de fins específicos de propriedade do governo. Eles são criados pela administração pública por razões macroeconómico e possuem, gerem e administram activos para atingir objectivos financeiros, além de fazerem uso de diversas estratégias de investimento que incluem investimentos em activos estrangeiros.

A forma de criação destes fundos é diferente de país para país. Há casos em que são criados por via de emendas à Constituição, outros em que são constituídos por lei e, finalmente, os casos em que são instituídos por decreto do poder executivo. O sistema político e de governo determinam a opção a ser seguida.

Em Angola, de acordo com o nosso sistema de governo, a criação de uma pessoa colectiva pública para a prossecução de fins de interesse público, surge como uma função eminentemente administrativa e executiva e executiva. Ora, o acto de criação do Fundo Petrolífero, decorre da função administrativa e executiva do Presidente da República que consiste na concretização dos interesses públicos da sociedade, dando execução às decisões ou deliberações em várias áreas, tais como água, energia, educação, saúde, investimentos públicos, etc.

No que diz respeito às atribuições a ao âmbito material do Fundo Petrolífero, não extravasam de alguma forma, a Lei nº 26/10, de 28 de Dezembro, porquanto o Fundo se encontra devidamente consignado nesse Diploma Legal como se pode aferir do artigo 6º e do Programa de Investimentos Público aí referidos. No mesmo sentido, o artigo 6º, da Lei nº 37/11, de 28 de Dezembro.

Por lado é necessário também clarificar que o artigo 165º, número 2 da Constituição ao estatuir que a Assembleia Nacional tem ainda reserva de competência relativa para a definição do regime legislativo geral sobre todas as matérias não abrangidas no número anterior, salvo as reservadas pela Constituição ao Presidente da República, está a clarificar o núcleo essencial dos seus poderes no exercício da função legislativa. Fica esclarecido que a função legislativa é, na sua essência, matéria da Assembleia Nacional.

Há, assim, uma sintonia dos actos praticados pelos órgãos que exercem a função política, o Presidente da República e a Assembleia Nacional, com os poderes que lhes estão constitucionalmente conferidos um respeito pelo princípio da separação de poderes.

Do exposto, concluiu-se que o acto de criação do Fundo Petrolífero pelo Presidente da República obedeceu ao princípio jurídico-constitucional de separação de poderes e que não houve, por conseguinte, qualquer invasão à reserva da Assembleia Nacional nem violação ao princípio da separação de poderes porquanto o titular do Poder Executivo exerceu um poder, que se insere na sua função executiva, que lhe está constitucionalmente atribuído.

Em síntese, este Tribunal constatou que não houve qualquer inconstitucionalidade orgânica, ao ser criado o Fundo Petrolífero pelo Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março e posteriores Decretos Presidenciais de alteração, nomeadamente, Decreto Presidencial nº 57/11, de 30 de Março e Decreto Presidencial nº 24/12, de 30 de Janeiro.

Conclusão

O Tribunal Constitucional conclui que, ao criar o fundo Petrolífero, o Presidente da República fê-lo no exercício de competência constitucional própria como titular do Poder Executivo (als. B), d) e 1 do artigo 120º da CRA).

Assim sendo, o Presidente da República violou qualquer competência legislativa atribuída exclusivamente à Assembleia Nacional. Pelo contrário, criou um dispositivo normativo que visa concretizar o que Assembleia Nacional legislou, ou seja, visa materializar a gestão da reserva financeira estratégica petrolífera para as infra-estruturas de base.

Como consequência, o Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março, não enferma de qualquer vício de inconstitucionalidade orgânica, não viola as normas invocadas nem o princípio da separação de poderes.